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中央生態環保督察信號!建筑垃圾可能是一門好生意

發布日期:2024.06.14

6月6日,中央環保督察在第三輪第二批次的集中通報中,公開通報了湖北、湖南、上海、浙江、江西、云南和重慶7個地區在建筑垃圾利用與處置環節存在的違規行為。此消息一公布,即刻在業內掀起巨大反響。不僅揭示了這些地區在生態環境保護上的不足,更凸顯了我國建筑垃圾產業發展瓶頸與革新機遇。



據測算,我國建筑垃圾年產生量已超過20億噸,約占城市固體廢物總量的40%。建筑垃圾已成為我國城市單一品種排放數量最大、最集中的固體垃圾。為提高我國城市垃圾資源化水平,實施城市綠色低碳循環發展戰略,國家生態環境部在“無廢城市”建設中已將建筑垃圾問題列為重點攻堅對象,其中重點強調要對城市建筑垃圾實施源頭減量、提高資源利用率,對建筑垃圾資源化產業的整體發展形成了強有力的政策支持。

值得一提的是,本次環保督察所覆蓋的區域不僅包括了華中腹地、沿海經濟大省,還延伸至了西南關鍵地區,其影響深遠而廣泛。這些地區處于中國經濟發展的前沿陣地,城市更新換代較快,由于土地資源的稀缺性導致建筑垃圾綜合利用設施發展相對較為滯后。與此同時,這些經濟發展迅速的區域,具備充分的條件解決當前建筑垃圾帶來的環境污染的能力。

環保督察揭示的問題,正是行業發展的瓶頸所在


各媒體機構已對本次環保督察反映的具體污染環境及違法行為進行了更為細致的報道,而本文則試圖從督察指出的共性問題出發,深入剖析當前建筑垃圾處理行業發展的痛點和堵點,并結合當前行業實踐,探討未來建筑垃圾處理行業需攻堅的難題。



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此次督查揭示了各個地區在建筑垃圾治理方面存在的短板問題,從公開信息中不難發現,各地區面臨的共性問題主要集中在“頂層監管的缺失”“終端處理設施建設的滯后”這兩個方面,二者直接導致了違法傾倒和環境污染的直接結果。督察所揭露的這些問題,恰恰也是阻礙建筑垃圾處理行業進步的關鍵因素。未來,要推動該行業的迅猛發展,必須集中力量解決這些根本性問題。



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建筑垃圾管理亟需專項立法,彌補監管缺失的問題

建筑垃圾行業違法問題頻發,市場監管的缺失是其中的重要原因。為了有效遏制這一現象,加強頂層設計,完善建筑垃圾利用規范,并著力推進法律法規建設,成為了確保項目順利落地的關鍵環節。盡管部分前沿地區已經配備了終端處置設施,但由于前端運輸收集體系的不完善以及管理的缺位,產生的垃圾往往沒有進入合理的處置渠道,已建設施常常處于低負荷運作狀態。據統計,僅有10%-15%的城市建筑垃圾能夠被運送至指定的消納場所,而大部分建筑垃圾在法律監管的空白地帶流失,去向成謎。因此,加強建筑垃圾管理也顯得尤為迫切。


值得一提的是,我國當前已經在建筑垃圾管理的立法工作上已經邁出堅實的步伐。2020年4月,新修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》獲得通過,其中“建筑垃圾”從“生活垃圾”中單獨列出,作為一大類進行專項管理。新固廢法不僅增加了大量關于建筑垃圾的具體條文,還明確了建筑垃圾污染防治的內容,這標志著建筑垃圾在國家法律層面邁出了重要的一步。新法的實施將建筑垃圾的環境污染防治和安全隱患防治提升到了新的高度,有助于推動我國建立“建筑垃圾分類處理、回收利用和全過程管理”的制度和體系,實現建筑垃圾管理從不可控向可控的轉變。

目前,各地區也在積極推動建筑垃圾的立法工作。以浙江麗水為典范,浙江省麗水市通過多項舉措,形成特有的建筑垃圾處置的“麗水模式”。其中包括:

(一)編制建筑垃圾處置和綜合利用規劃并推動落實,對建筑垃圾治理工作作系統謀劃部署。
(二)完善體制機制,規范全市建筑垃圾閉環監管。2021—2022年,先后印發了《麗水市非正規垃圾堆放點常態化監管機制》《麗水市區規范建筑垃圾管理辦法》《關于進一步加強市區建筑垃圾管理工作的通知》《關于建立麗水市區建筑垃圾長效治理工作領導小組定期會議制度的通知》等文件,2023年4月出臺《麗水市進一步規范建筑垃圾全過程閉環監管實施意見》,并成立麗水市建筑垃圾治理工作領導小組及各縣(市、區)、開發區建筑垃圾治理工作領導小組,進一步壓實屬地及各部門建筑垃圾治理工作責任,強化對建筑垃圾的產生、運輸、處置全過程各環節的閉環監管。
(三)落實建筑垃圾處理方案備案制。強化對各類建設工程項目的開工監督,落實工程項目主體責任,同時利用省市建筑垃圾管理監管系統,以數字化手段強化監督管理,要求做到工程項目建筑垃圾處理方案“應備盡備”。
(四)建立常態化機制強化非正規垃圾堆放點排查整改工作。分別于2021年12月出臺《麗水市非正規垃圾堆放點常態化監管機制》,2023年5月出臺《2023年麗水市綜合行政執法系統建筑垃圾處置領域違法行為專項整治工作方案》,加大對建筑垃圾非法傾倒問題的排查力度和執法力度;于2023年9月開展全市非正規堆放點“回頭看”排查工作,舉一反三,強化整改,嚴厲打擊建筑垃圾非法傾倒行為。
(五)利用數字化手段提升建筑垃圾全過程閉環管理水平。2022年10月上線麗水市建筑垃圾管理系統。同時積極推動浙江省建筑垃圾綜合監管服務系統應用落地,目前各縣(市、區)均已運行建筑垃圾電子轉移聯單,并開展視頻監控、車載定位等物聯網設備接入工作,通過對處置各環節的數字化監管,進一步提高建筑垃圾全過程閉環監管的整體水平。

補足終端處理設施短板,構建市場認可的回報機制


在推進建筑垃圾管理立法的同時,須著手建設和完善終端處置設施與消納場所,以確保前端生成的建筑垃圾能得到妥善的處理與安置。根據環保督察的公開通報顯示,建筑垃圾處置能力的不足已成為引發環境風險的重要因素。


據相關機構2019年底的統計數據顯示,全國已建和擬建的固定式建筑垃圾生產線約有800余條,但這仍遠不能滿足我國實際的處置需求。


當前,建筑垃圾處置設施滯后的原因可以歸納為以下幾個點:

首先,地方政府在推動建筑垃圾產業發展上動力不足,建筑垃圾處理難以通過自身運營實現合理盈利,這使得政府補貼成為項目建設的核心,對地方財政構成新的挑戰。

其次,建筑垃圾處理一直為客戶的成本中心,難以為企業創造新的價值,相較于傳統填埋的處理方式,建筑垃圾綜合利用經濟性較差。

再者,由于前端鏈條的不完善和后端產品認可度低的原因,建筑垃圾處理行業自身造血能力弱,難以實現產業閉環。

最后,具備高水平運營能力的企業難以進入市場,地方政府往往偏好選擇國資企業承擔治理任務。市場上多數企業僅選擇銷售生產設備的方式參與,真正具備實際運營能力的企業寥寥無幾。

目前,建筑垃圾處理行業的項目回報方式呈現出嚴重的兩極分化,主要可分為“重前端、輕后端”和“重后端、輕前端”兩種模式

“重前端、輕后端”:主要指在項目運作過程中主要依賴前端政府的財政支持,而輕視后端資源化產品的高附加值收入。在這種模式下,由于前端地方政府補助資金豐厚,企業僅僅依靠補助即可獲得可觀的收益,對于末端資源化產品的研發和關注則缺乏相關動力。

“重后端、輕前端”:則指的是在前端很少或幾乎不依賴地方政府的資金支持,主要依靠自身對技術的理解和產品的研發投入,通過再生產品的收入實現盈利。這是一種極度具有市場競爭力的模式,也是目前特許經營新政下(《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》國辦函〔2023〕115號)政府大力支持企業自身創新的實踐。這類模式主要以民營企業為主,市場競爭活躍,自我盈利能力強,商業運作水平高,提托自身強大的創新基因在市場中占據一席之地。

從實際操作層面看,這兩種模式的有效結合可能更加適合當前的市場環境。政府提供一定程度的處理補助,同時企業增強自身盈利能力,或將有助于推動更多項目落地。

浙江“麗水模式”則是“重后端、輕前端”的典型代表。浙江省麗水市在2020年4月便已發布《麗水市建筑垃圾資源化利用扶持暫行辦法》,加快推進各類固體廢棄物循環利用和推動建筑垃圾分類收集后的綜合利用,扶持建筑垃圾資源化利用行業發展。《辦法》中通過稅收優惠、資金扶持、土地利用、產品推廣、科研支撐、環保支持六個方面,全面扶持建筑垃圾資源化利用行業。實行建筑垃圾資源化利用建材產品優先使用的產品推廣政策。在滿足技術標準要求前提下,政府投資項目凡能使用建筑垃圾再生產品的,使用建筑垃圾資源化利用建材產品占同種類產品的比例不得低于50%。

在政策支持下,位于麗水經濟技術開發區(麗景民族工業園)的浙江天造環保科技有限公司以自創的建筑垃圾資源化利用“1+6”模式建設的年處置100萬噸城市建筑垃圾循環經濟產業園脫穎而出。產業園主營業務包含前端的建筑垃圾分揀、清運與處置及后端的再生產品(再生骨料、混凝土、砂漿、瀝青、水穩等)利用,形成以建筑垃圾前端處置,后端利用的全閉環運營模式。

產業園的盈利模式是:

一是對建筑垃圾等資源進行循環利用,產生的再生產品銷售收入和利潤;

二是參與政府拆圍項目,對拆圍產生的建筑垃圾進行分揀、清運與處置,從相關部門獲得營運收入;

三是對資源進行循環利用,產生產品銷售收入和利潤。


浙江天造環保科技有限公司深耕建筑垃圾資源化利用行業,將發展科技力量和技術創新放在企業發展的首位,積極開展產學研合作,與同濟大學建立博士創新站;與浙江工業大學聯合成立浙工大-天造綠色建材研究院,形成技術依托,先后成為浙江省建筑固廢資源化利用骨干企業,浙江省建筑垃圾資源化利用典型案例,“國家專精特新”小巨人企業。


全方面突破產業發展瓶頸,建筑垃圾可能是一門好生意


從當前環保督察的反饋結果,也可以洞察到我國固廢產業細分領域的發展契機。深入觀察固廢產業的各個細分領域,市場機遇正逐漸向建筑垃圾領域傾斜


具體來看,

垃圾填埋由于起步較早,在原生垃圾“零填埋”的指引下增量逐漸見頂,已經步入衰退期;

垃圾焚燒在商業、公共管理和技術的共同推動下取得了顯著發展,裝機規模位居世界前列,行業也逐步進入成熟期;

有機固廢處理行業也在餐廚垃圾無害化處理和資源化利用100個城市試點中快速發展;

環衛服務在市場化浪潮的推動下,服務范圍不斷擴大,服務邊界不斷延伸;

危險廢物在各路資本的緊密加持下行業嚴重“供過于求”,正在經歷著產能優化的陣痛期。


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然而,反觀建筑垃圾處理行業,盡管歷經多年發展,卻仍處于產業初期。在我國大部分地區,建筑垃圾的資源化利用率不足10%,與歐美日等發達國家相比,我們的綜合利用水平還有巨大的提升空間。我們認為,制約建筑垃圾行業發展的并不僅僅是技術問題,而是商業模式如何構建的問題。技術層面,建筑垃圾產業鏈前端的破碎和分揀技術,在礦山破碎領域已經相當成熟,且涌現出如群峰重工、江蘇科選、雋諾環保等提供成套設備和解決方案的杰出企業。



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但真正制約建筑垃圾行業發展的,是商業模式,包含政策支持、服務邊界以及產品銷售渠道在內的多個方面。在產業前端,建筑垃圾來源的不穩定性是一個巨大挑戰。與生活垃圾產生量的穩定性不同,建筑垃圾的產生依賴于建筑行業的發展,并受到宏觀經濟、產業周期、季節特征等多種因素的影響,存在諸多不確定性。同時,在產業鏈末端,建筑垃圾再生產品面臨銷售風險。通常這些產品屬于定制化產品,市場認可度有限,價格上也不占優勢。因此,往往需要政府出臺相關政策來支持產品的部分消納。


綜合來看,本次環保督察指出的7個重點地區的問題,只是建筑垃圾行業問題的冰山一角。未來,我們應從這些問題入手,堅持系統治理的思維,解決建筑垃圾行業的瓶頸問題。在法律層面,我們需要推動建筑垃圾的立法工作,確保有法可依。在終端處理設施方面,應制定建筑垃圾專項規劃,完善前端收集體系和后端產品銷售體系,并選擇高水平的運營機構進行管理,以確保固廢得到妥善處理。


隨著環保督察制度的不斷深入,地方政府對建筑垃圾處理的需求將愈發迫切。建筑垃圾有望成為企業商業實踐的重要領域之一。在地方政府立法不斷完善、項目邊界日益清晰以及產品銷售渠道逐步打通等多方面因素的共同推動下,建筑垃圾處理行業將受到市場的格外青睞。



*本文原標題:從環保督察集中通報中看建筑垃圾產業發展瓶頸與革新機遇